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周福英 诉大同市人民政府、大同市 市政管理委员会行政赔偿一案二审行政裁定书

山西省高级人民法院

行政裁定书

(2016)晋行终21号
上诉人(原审原告)周福英,男,1964年12月16日出生,汉族,住大同市城区府南街12排5号。
被上诉人(原审被告)大同市人民政府,住所地 大同市城区迎宾西路五号。
法定代表人:马彦平,该市市长。
委托代理人刘法明,大同市 人民政府副秘书长。
委托代理人李晓君山西冠言律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)大同市 市政管理委员会,住所地 大同市城区平城街御馨花都5号。
法定代表人:杨立新,该委员会主任。
委托代理人肖并荣,大同市 市政管理委员会分管负责人。
委托代理人牛通清山西北岳律师事务所律师。
上诉人 周福英因诉大同市人民政府、大同市 市政管理委员会行政赔偿一案,不服山 西省大同市中级人民法院(2015)同行初字第28号行政判决,向本院提出上诉。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人 周福英及其委托代理人刘晓刚,被上诉 人大同市人民政府的委托代理人刘法明、李晓君,被上诉人大同市 市政管理委员会的委托代理人肖并荣、牛通清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定,大同市 第六运输公司将府南街12排5号卖给周福英,并给其 发放了该公司房本,备注53平方米。2010年8月9日,大同市 人民政府下发了同政发(2010)178号关于 南郊区新旺乡红旗村实施“城中村”改造建 设拆迁征地的通告。拆迁建 设项目为新旺乡红旗村城中村改造建设项目,拆迁人 为大同市南郊区拆迁办公室,委托拆 迁人为新旺乡人民政府。拆迁范 围为东邻府南街,南邻已建住宅,西邻已 拍卖运输六公司用地,北邻规划路。大同市府南街12排5号房屋属于拆迁范围。2010年12月31日大同 市人民政府办公厅下发同政办发(2010)232号关于将“城中村改造”项目调整为“城市棚户区改造”项目的通知,其中涉 及南郊区新旺乡红旗村“城中村”改造项目。2012年9月14日大同 市南郊区红旗村委会张贴“城中村”改造工程拆迁须知。2013年9月13日山西 省发展和改革委员会下发晋发改投资发(2012)1830号关于核准大同市2012年城区棚户区、工矿棚户区改造(13个项目)项目申请报告的通知。2013年4月20日,周福英涉案房屋被拆。2014年10月15日周福 英通过信访反映情况,大同市 南郊区新旺乡红旗村村民委员会作出处理意见,要求周 福英持身份证及房产相关有效证件,到红旗 村拆迁办公室办理拆迁安置手续。周福英于2015年2月14日向大 同市南郊区人民政府提起行政复议。2015年3月25日大同 市南郊区人民政府作出南复决字(2015)第2号行政复议决定书。周福英于2015年1月13日、3月25日通过特快专递分别向大同市人民政府及大同市 市政管理委员会提起国家赔偿申请。
原判认为,周福英的第一项诉求“赔偿强拆的房屋面积53平方米,价值238500元”,属于由 拆迁人对其进行安置补偿的范畴,不属于赔偿范畴,应另案起诉。周福英的第二项诉求“赔偿因 强拆而丢失的家庭财产,赔偿因 强拆导致上访所产生的误工费、医药费、差旅费 以及精神损害等”,属于单 独提起行政赔偿诉讼。《最高人 民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定,“赔偿请 求人单独提起行政赔偿诉讼,应当符合下列条件……(4)加害行 为为具体行政行为的,该行为 已被确认为违法……”。周福英 的诉求是基于其房屋被拆除而形成的行政赔偿诉讼,该行政 行为应当通过先行确认程序或者行政诉讼予以审查。现周福 英在拆房行为未经确认即单独提起行政赔偿诉讼,其起诉 不符合法律规定。周福英 的起诉理由不能成立,对其诉 讼请求不予支持。综上,依照《最高人 民法院关于执行﹤中华人 民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条(四)项之规定,判决驳 回周福英的诉讼请求。
周福英上诉称,1、一审法 院认定事实错误,适用法律不当,判决结 果有违公平正义。上诉人 对被上诉人提起行政赔偿的诉讼完全正确且主体适格。根据《中华人 民共和国行政诉讼法》第二条之规定,公民、法人或 者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依 照本法向人民法院提起诉讼。根据《中华人 民共和国国家赔偿法》第二条之规定,国家机 关和国家机关工作人员行使职权,有本法 规定的侵犯公民、法人和 其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人 有依照本法取得国家赔偿的权利。被上诉 人违法征收造成上诉人财产损害的违法行为侵犯了上诉人的合法权益,因此上 诉人对被上诉人提起行政赔偿诉讼完全正确。2、一审法 院未能正确认识到安置补偿和行政赔偿的区别,对法律 适用上认识错误。根据《国有土 地上房屋征收与补偿条例》第二十七条之规定,实施房 屋征收应当先补偿后拆迁。被上诉 人已经实施了房屋强制拆迁,造成了财产损害。而上诉 人有及时取得国家赔偿的权利。3、一审判 决适用法律错误。《中华人 民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)2010年已经修订并实施,修正前的《国家赔偿法》规定,请求赔 偿应首先确认原职权行为违法,即以获 得违法确认结论为请求赔偿的前置程序。为此,最高人 民法院司法解释规定,人民法 院受理的确认案件(主要是民事、行政诉 讼及执行程序中的司法确认案件)与国家 赔偿案件是分开作为两个案件审理的。修正的《国家赔偿法》取消了确认前置程序,规定请 求人认为国家机关及其工作人员违法行使职权造成损害的,可以直 接向赔偿义务机关请求赔偿。一审判决适用《国家赔偿法》修正前的司法解释,属于适用法律错误。综上,一审法 院的事实认定和法律适用均出现了错误,上诉人诉请事实清楚,证据充 分并有相关的法律依据,请求二 审法院支持上诉人的诉讼请求。
大同市 人民政府答辩称,1、上诉人 诉求的行政赔偿,根据法律规定,赔偿诉 讼需要先行确认行政行为违法,上诉人 一审期间没有提供上诉人违法已被确认的证据;2、上诉人 提供的证据均是房屋征收安置的证据,不属于 行政赔偿的范围,属于安置补偿的范围,所以上 诉的起诉是错误的;3、上诉人 所诉涉及本案征收的主体与实施主体均不是大同市人民政府,根据《国家赔偿法》的规定,大同市 人民政府对该行为不承担任何责任,上诉人 起诉大同市人民政府系起诉主体错误。综上,上诉人起诉行政赔偿,起诉的 案件性质是错误的。请求二 审法院驳回上诉人的诉讼请求。
大同市 市政管理委员会答辩称,一审法 院的判决结果是正确的。本案房屋的拆迁主体不是大同市 市政管理委员会,大同市 市政管理委员会也未侵占上诉人的土地,上诉人起诉大同市 市政管理委员会主体错误。另外,本案系 要求赔偿非法侵占土地、强拆房屋的赔偿之诉,确认赔 偿之诉须先确认行政行为是否违法,上诉人 直接提起赔偿之诉程序存在问题。原判正确,请求维持。
本院二审查明,晋发改投资发(2012)1830号《山西省 发展和改革委员会关于核准大同市2012年城区棚户区、工矿棚户区改造(13个项目)项目申请报告的通知》系“2012年9月13日”作出,依法对 一审法院所认定为“2013年9月13日”作出的事实予以纠正。本院经 审理查明的其他事实与一审法院查明的事实一致,依法对 原审认定的事实予以确认。
本院认为,《中华人 民共和国行政诉讼法》第二十 六条第一款规定,“公民、法人或 者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行 政行为的行政机关是被告。”上诉人 是基于行政机关的行政强制行为提起的行政赔偿诉讼,依据上述法律规定,上诉人 将大同市人民政府、大同市 市政管理委员会列为被告,应当证 明其所诉的行政强制行为系大同市人民政府、大同市 市政管理委员会作出。但根据 本案查明的事实,上诉人 不能证明其所诉的行政强制行为系大同市人民政府、大同市 市政管理委员作出,故大同市人民政府、大同市 市政管理委员会不是本案适格被告。原判认定事实清楚,但适用法律错误,应予纠正。依据《中华人 民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项及《最高人 民法院关于执行﹤中华人 民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十九条第(一)项之规定,裁定如下:
一、撤销山 西省大同市中级人民法院(2015)同行初字第28号行政判决;
二、驳回周福英的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长卞俊梅
代理审判员李振华
代理审判员刘群
二〇一六年三月三十一日
书记员贺芳丽

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